Contrôle budgétaire – Défiscalisation du logement social en outre-mer – Communication en Commission des Finances – 16 octobre 2012

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. – La situation du logement en outre-mer est l’objet récurrent de travaux parlementaires, qui ont pour principal point commun d’aboutir à des constats alarmants. La mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer, dont Georges Patient était vice-président et moi-même rapporteur, rappelait ainsi, en juillet 2009, que  « la question du logement présent[ait] une gravité et une acuité particulières outre-mer ».

Cette crise touche en particulier le logement social. Je rappelle que les besoins en outre-mer sont considérables ; d’après l’institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM), en 2008, près de 166 000 personnes étaient en attente d’un logement dans les 4 DOM, soit près de 10 % de la population totale. Rapporté à la population métropolitaine, ce chiffre représenterait près de 6 millions de personnes.

Cette situation s’explique par le dynamisme de la demande.  D’une part, la croissance démographique est beaucoup plus forte en outre-mer qu’en France métropolitaine. D’autre part, la proportion de ménages à faibles ressources est très forte. Le pourcentage de population éligible au logement social va ainsi de 75 % à la Réunion à 80 % en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane.

Face à cette croissance de la demande, l’offre n’a pas suivi.

En effet, la construction de logements sociaux se heurte à des difficultés particulières, propres à ces territoires :

  • les matières premières y sont plus chères qu’en métropole, et par conséquent le coût de la construction y est plus élevé ;
  • les collectivités locales y manquent de ressources ;
  • enfin, la ressource foncière y est rare et difficile à mobiliser.

Ainsi, en 2008, notre ancien collègue Henri Torre, alors rapporteur spécial de la mission outre-mer, observait une baisse de 22 % de la production de logements locatifs sociaux entre 2005 et 2007.

La commission des finances avait souligné à plusieurs reprises que la construction de logements sociaux se heurtait également à une inadaptation du dispositif d’aide fiscale ciblé en faveur du logement intermédiaire et libre, créant un véritable effet d’éviction au détriment du logement social.

Dès 2006, Henri Torre s’inquiétait des effets pervers du dispositif mis en place par la loi dite « Girardin ». Il appelait donc à un recentrage du dispositif de défiscalisation sur le logement social. En 2008 encore, il plaidait pour un « fort recentrage [de l’aide fiscale] sur le logement social ».

La mise en place d’un dispositif de défiscalisation spécifique au logement social dans la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), ainsi que l’extinction progressive de la défiscalisation dans le secteur libre et intermédiaire, allait donc dans le sens préconisé, depuis plusieurs années, par votre commission des finances.

Plus de trois ans après l’adoption définitive de la loi, nous avons souhaité, avec Georges Patient, mettre en œuvre une mission de contrôle, afin d’évaluer l’efficacité de ce dispositif, son apport au financement du logement social en outre-mer, ses résultats en termes de logements construits et son coût pour les finances publiques.

1. Le fonctionnement du dispositif

Rappelons tout d’abord les grandes lignes du dispositif mis en place par la LODEOM en 2009, par le précédent Gouvernement.

Celui-ci prévoit qu’un contribuable qui investit dans la construction de logements sociaux outre-mer, sous certaines conditions, peut déduire 50 % du prix de revient de son impôt sur le revenu.

Les logements ainsi financés sont loués pour une durée d’au moins cinq ans à un organisme de logement social, qui les sous-loue dans le respect de plafonds de ressources et de loyer.

Cet investissement n’est pas un investissement patrimonial : à la fin de la période de location, les logements sont cédés à l’organisme de logement social.

Une part de la réduction d’impôt dont a bénéficié le contribuable, qui ne peut être inférieure à 65 %, doit être rétrocédée à l’organisme de logement social, sous forme d’une diminution des loyers versés et du prix de cession.

La réduction d’impôt ouverte au titre de ce dispositif entre, à hauteur de 35 %, dans le cadre des plafonnements des « niches fiscales », que ce soit pour le plafonnement global – pour l’instant fixé à 18 000 euros et 4 % du revenu imposable – ou pour le plafonnement propre aux « niches fiscales » outre-mer – actuellement fixé à 40 000 euros ou 15 % du revenu imposable.

Les programmes ainsi financés comportent uniquement des logements sociaux, respectant au minimum les plafonds des « prêts locatifs sociaux » (PLS). Dans les DOM, 30 % au moins de ces logements doivent respecter des plafonds de ressources et de loyer plus bas encore, correspondant à des « logements locatifs sociaux » (LLS) et à des « logements locatifs très sociaux » (LLTS).

Le montage d’un programme peut cumuler plusieurs sources publiques de financement.

Il peut faire l’objet d’une subvention budgétaire à partir des crédits de la LBU (« ligne budgétaire unique »). Il peut bénéficier de fonds apportés par la défiscalisation, que ce soit en vertu du dispositif qui nous intéresse, ou à partir de l’aide fiscale assise sur l’impôt sur les sociétés, qui n’est pas exclusivement réservée au logement social et n’a pas été modifiée par la LODEOM. Enfin, il peut se voir octroyer un prêt bonifié par la Caisse des dépôts et consignations.

Le projet fait l’objet d’un agrément au niveau local, par la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL), après un examen technique du dossier. Selon le montant du projet, il doit également être agréé par l’administration fiscale. Enfin, le ministère de l’outre-mer donne un avis.

2. L’attractivité du dispositif pour les contribuables

Au terme de cette mission de contrôle, nous pouvons dire que ce dispositif a su séduire les contribuables-investisseurs.

Cela s’explique notamment par la « rentabilité » qui leur est offerte. Les auditions que nous avons menées nous ont conduit à l’estimer entre 15 % et 18 % de l’investissement, nette d’impôt.

À cette rémunération, s’ajoute le caractère très sûr de cet investissement. En effet, le risque que le bailleur social ne mène pas à son terme le projet est extrêmement faible et celui de ne pas trouver de locataire également.

Les cabinets en défiscalisation que nous avons rencontrés nous ont d’ailleurs confirmé qu’ils n’avaient pas de difficulté à trouver des contribuables.

Concernant le profil des bénéficiaires du dispositif, ils sont essentiellement métropolitains (entre 95 % et 97 %), et se situent parmi les contribuables les plus aisés : 90 % d’entre eux appartiennent au dernier décile de revenu fiscal.

S’agissant enfin de la rémunération des cabinets de défiscalisation, nous estimons, malgré une divergence d’appréciation avec ces mêmes cabinets, qu’elle se situe dans une fourchette comprise entre 12 % à 16 % de la réduction d’impôt.

3. La contribution du dispositif au financement du logement social

Nous avons cherché à savoir dans quelle mesure la réforme avait bénéficié au logement social.

Comme nous l’avons vu précédemment, la loi prévoit que 65 % au moins du montant de la réduction d’impôt soient rétrocédés à l’organisme de logement social. Ce taux de rétrocession revêt un caractère fondamental, dans la mesure où il détermine quelle part de la dépense fiscale bénéficie effectivement au logement social.

Nous avons constaté que, dans les faits, il est sensiblement plus élevé que les 65 % prévus par la loi. Au terme des auditions que nous avons menées, en nous basant sur les différentes estimations de la Délégation générale à l’outre-mer et du bureau des agréments à Bercy, nous pouvons estimer qu’il se situe entre 72 % et 75 %.

Cette différence s’explique par le caractère concurrentiel du « marché de la défiscalisation » : pour remporter les appels d’offre lancés par les organismes de logement social, les cabinets en défiscalisation doivent proposer un taux de rétrocession plus élevé.

Ce taux de rétrocession plus élevé permet donc d’accroître la part de la dépense fiscale qui bénéfice au logement social. Au total, on peut estimer que le dispositif qui nous intéresse permet d’apporter près de 150 millions d’euros au secteur chaque année.

Nous avons également voulu vérifier que cet apport de la défiscalisation venait bien s’ajouter aux crédits de la LBU, de façon à augmenter en proportion le nombre de logements financés.

Ceci nous a conduits à dresser deux constats.

D’une part, la possibilité de cumuler les deux modes de financement peut faire courir le risque que l’administration, au lieu de compléter les crédits budgétaires par l’apport de la défiscalisation, substitue cette dernière à l’utilisation de la LBU, afin d’économiser les crédits budgétaires.

Cette inquiétude s’était déjà exprimée au Sénat lors des débats sur la LODEOM. La ministre chargée de l’outre-mer s’était alors engagée à ce que la LBU demeure le socle du logement social outre-mer.

Pourtant, dans une circulaire de 2010, la ministre indiquait expressément que le recours à la défiscalisation devait conduire à une modération de la subvention, voire à une absence totale de subvention.

Nos auditions sur le terrain n’ont fait que confirmer ces propos, bien qu’il faille souligner qu’une nouvelle circulaire de février 2011 a rappelé aux préfets que la LBU devait demeurer le socle du financement du logement social outre-mer.

Nous nous inquiétons malgré tout du risque de sous utilisation des crédits de la LBU, en contradiction avec l’esprit de la LODEOM et des engagements du Gouvernement précédent.

Nous rappelons à ce titre que nous avions déjà donné l’alerte, dans le rapport sur la loi de règlement pour 2011, sur le taux relativement bas d’exécution des crédits de la LBU. Celui-ci s’élevait à 67 % en ce qui concerne les autorisations d’engagement.

Nous souhaitons donc que le nouveau Gouvernement renouvèle l’engagement de son prédécesseur et nous serons particulièrement attentifs, dans le cadre de nos fonctions de rapporteurs spéciaux de la mission « outre‑mer », au taux d’exécution de la LBU.

D’autre part, la possibilité de cumuler les deux modes de financement peut permettre de diminuer le loyer de sortie pour l’organisme de logement social, en permettant d’accroître la part de financement public dans un même projet.

Cette possibilité résulte de la grande liberté des DEAL dans la fixation de la subvention LBU. Nos auditions ont ainsi montré qu’elles tendaient à se donner un objectif de loyer de sortie inférieur aux plafonds fixés par la loi, afin que l’offre de logement corresponde davantage à la demande réelle.

Nous soutenons cette volonté de modérer les loyers de sortie, mais nous considérons néanmoins qu’il faudrait clarifier les règles du cumul entre la LBU et l’aide fiscale, si besoin en fixant des niveaux de contribution selon des critères précis, définis à l’avance.

4. La réforme commence à atteindre ses objectifs

M. Georges Patient, rapporteur spécial. – Sur le plan des résultats obtenus, l’examen des données chiffrées qui nous ont été transmises par la délégation générale à l’outre mer révèle une relance effective de la construction de logement social outre-mer.

En 2011, le nombre de logements sociaux financés dans les DOM dépasse de 70 % la moyenne des années 2006 à 2009. L’augmentation a été très forte en 2010 (+ 32 %), première année de pleine application du dispositif, et se poursuit en 2011 (+ 16 %).

Cette augmentation est bien imputable à la défiscalisation. Si l’on prend l’année 2011, 90 % des logements financés ont eu recours, au moins partiellement, à la défiscalisation et un tiers à la défiscalisation seule.

L’augmentation des logements livrés ne suit pas encore la même évolution, mais cela peut s’expliquer par les délais de construction, compris entre deux et trois ans.

En revanche, le nombre de logements mis en chantier a considérablement augmenté : + 40 % chaque année en 2010 et 2011.

5. Le coût du dispositif pour les finances publiques

Le coût du dispositif a atteint 68 millions d’euros en 2011.

Pour 2012, le PLF avait estimé son coût à 80 millions d’euros, mais ce montant nous semble largement sous-évalué. Nous avons estimé qu’il se situait plutôt autour de 260 millions d’euros. Le PLF pour 2013 indique d’ailleurs, pour l’année 2012, un montant de 210 millions d’euros en exécution, ce qui nous paraît plus proche de la réalité.

Par ailleurs, nous avons souhaité savoir si l’on observait un report de l’ancien dispositif « Giradin » vers le nouveau.

En termes de dépense fiscale, l’ancien dispositif se situe encore à 265 millions, mais connaît une diminution de 90 millions par rapport à 2012. Cela ne suffit pas pour autant à conclure à un report d’un dispositif à l’autre, car la comparaison des deux en termes de dépense fiscale n’est pas forcément pertinente. En effet, le champ des deux dispositifs n’est pas strictement identique et la réduction d’impôt dans l’ancien dispositif s’étale sur cinq ans.

En termes de report des contribuables, il nous a été tout aussi difficile de nous prononcer sur l’effectivité d’un report, dans la mesure où seule une étude des déclarations des contribuables intéressés permettrait d’apporter une vraie réponse à cette question.

6. Une aide fiscale légitime

Nous n’avons pas occulté les différentes critiques à l’égard de ce dispositif, qui appellent à sa budgétisation par majoration, à due concurrence, de la LBU.

Le choix de la défiscalisation entraine en effet un surcoût, puisqu’il faut rémunérer le contribuable-investisseur ainsi que le monteur du projet. Ce surcoût a été estimé à 30 % dans le rapport du comité Guillaume  « d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales ».

La budgétisation garantirait également que la dépense fiscale bénéficie intégralement à l’outre-mer et au logement social.

Enfin, elle assurerait une maîtrise de son coût pour les finances publiques, s’agissant de crédits budgétaires limitatifs.

Cependant, au terme de notre travail de contrôle, nous estimons que le dispositif de défiscalisation doit être maintenu, pour plusieurs raisons :

Tout d’abord, ce dispositif concerne un secteur prioritaire. La Cour des comptes a pu parfois regretter que les dépenses fiscales outre-mer n’aient pas toujours eu pour objet les investissements les plus utiles.

Or, en l’occurrence, elle a elle-même souligné que le dispositif qui nous intéresse est une priorité de la politique outre-mer, partagée de façon extrêmement large.

Il ne nous semble donc pas opportun de prendre le risque de porter un coup très dur au logement social outre-mer, alors que le dispositif a montré qu’il portait ses fruits en termes de logements engagés.

D’autre part, ce dispositif est l’une des aides fiscales les plus efficaces. Le comité Guillaume a attribué à ce dispositif le score de 2, sachant que les dépenses fiscales étudiées se voyaient attribuer une note comprise entre 0 et 3. Il fait ainsi partie du tiers des dépenses fiscales étudiées les plus efficaces, qualifiées de « pleinement ou relativement efficientes ».

A cet égard, on peut ajouter que cette « niche fiscale » se distingue d’autres dispositifs par le faible risque de fraude qu’elle comporte. En effet, la quasi-totalité des projets font l’objet d’un agrément et les organismes de logement social sont soumis à des contrôles qui limitent le risque de fausses factures.

Par ailleurs, la suppression du dispositif ne garantirait pas une diminution de la dépense fiscale.

Dès lors que les investissements outre-mer restent soumis à des plafonds globaux encore élevés, il existe une masse de fonds à défiscaliser, en quelque sorte incompressible, qui ne dépend pas des dispositifs mis en place ou supprimés. Elle s’oriente vers le dispositif qui lui semble le plus « rentable », à des fins d’optimisation fiscale.

La suppression du dispositif ne pourrait entrainer alors qu’un mouvement de report sur d’autres aides fiscales, sans diminuer le coût global pour les finances publiques.

De même, l’abaissement du plafond ne garantirait pas une diminution de la dépense, la base de contribuables ayant recours à la défiscalisation pouvant s’élargir.

Enfin, ce dispositif est pilotable. Si le risque de dérapage venait à se concrétiser, l’administration fiscale pourrait bloquer les agréments lorsqu’un certain montant, fixé à l’avance, serait atteint dans l’année.

Pour toutes ces raisons, nous considérons que cette aide fiscale doit être maintenue, sous réserve de quelques ajustements.

7. Des améliorations nécessaires

Au terme du travail de contrôle que nous avons effectué, nous insistons sur la nécessite de garantir une meilleure adéquation entre l’offre et la demande de logements.

En effet, si la demande en logement social est particulièrement forte, il faut souligner que cette demande tend à avoir un profil « particulièrement social ». Ainsi, dans l’ouest guyanais, 90 % des demandeurs de logement social relèvent du LLTS. Plusieurs de nos interlocuteurs ont attiré notre attention sur le risque que la demande de logements en PLS soit rapidement satisfaite.

En permettant d’accroître la part des financements publics dans un projet, et de diminuer ainsi le loyer de sortie, la défiscalisation apporte une partie de la réponse, mais ne suffit pas. Nous proposons donc d’augmenter la part de logements LLS et LLTS de chaque programme, actuellement fixée à 30 % au moins dans les DOM. Cette exigence pourrait également concerner les logements financés par la défiscalisation à l’impôt sur les sociétés.

Nous avons en outre constaté sur le terrain le manque d’informations sur ce sujet. Nous proposons donc de mettre en œuvre, dans chaque collectivité, un état des lieux du logement et de la demande de logement, en concertation avec les acteurs locaux. Il permettra entre autres de fixer une échéance claire de résorption de la demande de logements sociaux.

Nous rappelons enfin la difficulté à mobiliser la ressource foncière, qui est un problème ancien en outre-mer, du fait des caractéristiques géographiques de ces territoires, mais également des difficultés des collectivités, du fait de leurs faibles ressources, à viabiliser les terrains. Elle est aggravée enfin par le problème de l’indivision. Tout cela complique pour les pouvoirs publics la constitution de réserves foncières.

En réponse à ce problème, nous insistons sur la nécessité de rendre enfin effectif le Groupement d’intérêts publics « Indivision », prévu par la LODEOM et qui, plus de trois ans après l’adoption de la loi, n’a toujours pas été mis en place.

Par ailleurs, nous appelons les collectivités qui ne l’ont pas encore fait à se doter d’établissements publics fonciers. L’exemple guyanais, notamment, a montré que cet outil permettait d’atteindre de bons résultats.

Enfin, nous suggérons de « flécher » les crédits de la LBU qui ne seraient pas consommés, grâce à l’apport de la défiscalisation, vers les fonds régionaux d’aménagement foncier urbain, qui permettent de financer les opérations de viabilisation et d’accroître ainsi la ressource foncière.

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