Mission parlementaire relative à la réforme des concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales

Dans le cadre de cette mission, le sénateur Jean Germain et la députée Christine Pires-Beaune ont souhaité me rencontrer au cours d’une audition. C’est pourquoi ils m’ont envoyé un questionnaire préparatoire dont je reproduis ici le contenu ainsi que mes réponses.

 

Questionnaire préparatoire à l’audition

 

Ce questionnaire vise à préparer l’audition et ne reflète pas de manière exhaustive les thématiques susceptibles d’être abordées à cette occasion.

 

Etat des lieux

En quoi la dotation globale de fonctionnement (DGF) vous parait-elle complexe ?

La DGF est considérée unanimement comme trop complexe, difficile à comprendre. Objet de réformes successives, la loi de finances 2004 a voulu procéder à une simplification en y intégrant de nombreuses dotations, mais elle demeure toujours illisible : multiplicité de mécanismes (écrêtement, majorations), détermination de ligne de partage entre  dotations forfaitaires et dotations d’aménagement, critères de charges et de ressources…

En quoi la DGF vous parait-elle injuste ?

La DGF est injuste envers les collectivités des Outre-mer. En effet, les DROM présentent des particularités qui ont des incidences financières non négligeables : découpage administratif spécifique, régions mono-départementales, communes plus étendues et plus peuplées, compétences étendues qui justifient des volumes budgétaires nettement plus élevés qu’en métropole, fiscalité locale différente, situation socio-économique très particulière… A tel point qu’un article de la constitution (art. 73) prévoit la possibilité d’apporter des adaptations aux dispositions dans le droit commun.

Sur ces bases des critères particuliers avaient dû être retenus pour le calcul de l’enveloppe globale outre-mer elle-même, en insistant davantage que ne le fait les dotations actuelles sur des critères relatifs notamment aux charges, mais le comité des finances locales a préféré éluder la question des critères spécifiques dans son rapport rendu en mai 2004 considérant que cela aboutirait à complexifier la répartition de l’ensemble de la DGF. Conséquence : les charges qui pèsent sur ces collectivités ne sont pas compensées à un niveau correct pour l’Etat pour la raison principale que les critères pour l’attribution des dotations ont été en grande partie élaborées pour les collectivités hexagonales.

Des adaptations législatives visent à prendre en compte certaines spécificités de la situation des collectivités des DROM. Elles sont présentées comme des règles qui leur sont favorables. En fait, elles sont loin de corriger des disparités de conditions et de moyens qui peuvent exister entre les collectivités d’outre-mer et celle de Métropole afin de tendre vers une plus grande égalité des citoyens devant le service public sur tout le territoire de la République.

 

Quel bilan faites-vous des dispositifs de péréquation verticale et horizontale ?

Le principal reproche fait à la répartition de la DGF des communes des DROM est le manque de péréquation, en particulier pour la quote-part outre-mer de la dotation d’aménagement. Les critères nationaux utilisés pour la définition de l’éligibilité des communes métropolitaines aux dotations péréquatrices (DSU et DSR notamment) peinent à s’appliquer dans les DROM, notamment la faiblesse des bases fiscales qui rend difficile l’utilisation l’utilisation des critères liés au potentiel fiscal dans la mesure où celui des outre-mer sera systématiquement le plus faible. Conséquence : les communes des DROM ne sont pas éligibles à la DSU, à la DSR ou à la DNP en tant que telles, mais perçoivent une quote-part de ces dotations réparties entre elles uniquement au prorata de la population pour la part correspondant à la DSU/DSR. Toutes les communes rurales et urbaines des DROM bénéficiaient d’une dotation DSU/DSR par habitat unique. Seule la quote-part relative à la DNP intègre des critères péréquateurs. Quant au FPIC, un dispositif dérogatoire exclut de son bénéfice 40 % des ensembles intercommunaux et 50% des communes isolées des DROM qui en avaient été bénéficiaires dans le cadre du droit où les écarts de richesse avec la moyenne nationale sont pris en compte. Toutes ces dispositions demandent à être revues.

 

Réforme

Quelles sont les finalités propres à la DGF par rapport aux autres concours financiers de l’Etat ?

  • Financer les dépenses de fonctionnement des collectivités locales
  • Faire de la péréquation entre les territoires
  • Aider les collectivités qui doivent faire face à des charges spécifiques

Quelles sont les conditions de réussite et d’acceptabilité d’une réforme de la DGF ?

S’agissant des outre-mer, cette réforme doit répondre à la spécificité de leurs finances locales et les questions y afférant posées à l’échelon adapté. Seraient ainsi favorisées la prise en considération des statistiques propres à leur territoire et une meilleure connaissance de leur évolution. Un tel cadre permettrait d’assurer une communication également descendante pour négocier la réforme envisagée par le gouvernement.

Est-il nécessaire de revoir l’architecture de la DGF pour chaque échelon ? Si oui, comment ?

  • Bloc communal
  • Départements
  • Régions

La question de la réforme de la DGF des départements et des régions d’outre-mer n’apparait pas prioritaire comme en Métropole. Pour les départements, tout comme en Métropole, la priorité financière est le financement des allocations individuelles de solidarité et pour la Région de recouvrer une réelle fiscalité locale avec un pouvoir de taux. Le cas de la Martinique et de la Guyane qui deviendraient des collectivités uniques en 2013 ne devra pas être éludé. En revanche les chantiers sont nombreux sur l’échelon communal : insuffisances en matière de recensement, instauration de critères péréquateurs adaptés, répartition à partir d’une évaluation des charges..

Quels objectifs assignez-vous à la péréquation financière ?

L’objectif des dispositifs de péréquation est de réduire les inégalités financières entre collectivités territoriales d’un même niveau. Or, force est de constater que le renforcement financier des dotations de péréquation n’a pas permis une réduction suffisante des inégalités dans les DROM. La péréquation vise à pallier les handicaps de certains territoires pour leur permettre de disposer des ressources financières nécessaires à la mise en œuvre de politiques publiques locales. Le poids des dépenses spécifiques aux collectivités des DROM ainsi que la relative faiblesse de leur potentiel fiscal conduisent à ce qu’elles doivent être prioritairement bénéficiaires des effets de ce principe fondamental de péréquation.

Doit-on conserver des dotations forfaitaires distinctes des dotations de péréquation ou peut-on envisager une DGF entièrement péréquatrice ?

Oui, d’autant plus qu’il serait probablement inconstitutionnel d’envisager une DGF entièrement péréquatrice.

Que pensez-vous des critères actuels d’éligibilité et de répartition de la DGF ? Faut-il les revoir et comment ?

Ils sont en grande partie inadaptés à la réalité des outre-mer, car conçus pour les collectivités hexagonales. Il faut les revoir en mettant l’accent sur :

  • Le revenu moyen par habitant
  • Le nombre d’élèves scolarisés sur le territoire
  • La longueur de la voirie
  • Le nombre de logements sociaux
  • La superficie du territoire communal
  • L’enclavement
  • Les particularités géographiques
  • Le nombre de constructions scolaires à réaliser chaque année
  • L’éloignement par rapport au chef lieu.

Faut-il limiter les mécanismes de garantie et comment (nombre, objet, montant, durée, …) ?

Comment mieux intégrer le fait intercommunal au sein de la DGF ? Pourquoi le mécanisme de DGF territoriale prévu par la loi RCT de 2010 n’est-il pas utilisé ? Comment pourrait-il être amélioré ? Quelles seraient, le cas échéant, les garanties qui devraient être inscrites dans la loi ?

 

Proposition (champ libre)

A la demande du gouvernement, j’ai remis, en septembre 2014, un rapport sur  » les pistes de réforme des finances collectivités locales des départements et régions d’Outre-mer  » dans lequel je formule 41 propositions dont certaines concernent directement la DGF.

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