Intervention de Georges Patient, Sénateur de Guyane à l’Ecole des mines de Paris – Paris, le 13 février 2013

Mesdames, Messieurs,

Je remercie Monsieur Levêque pour son invitation. Elle m’offre la très grande opportunité de pouvoir m’exprimer sur le développement économique de la Guyane dans cette prestigieuse école, devant cet auditoire de futurs ingénieurs des mines et en plus au beau milieu de la réforme du code minier.

Ainsi que vous le savez, le gouvernement a lancé depuis l’année dernière une réforme du code minier afin de répondre aux nouvelles exigences en matière environnementale, économique (entre autres l’après-mine) et de participation du public. Cette réforme tombe à bon escient pour la Guyane dont l’actualité est marquée par des problématiques minières. Je pense notamment à l’exploitation illégale de l’or et à la découverte de pétrole off-shore qui font apparaître de véritables lignes de fracture dans le milieu politique et dans la société civile.

Aussi cette réforme y est très attendue et lors de votre tout prochain déplacement, vous pourrez aisément vous en rendre compte tant sont mobilisés sur ces sujets les acteurs publics, les socio-professionnels et la population. En effet, jusqu’à samedi dernier, la Préfecture de Guyane était bloquée par les orpailleurs. Ils n’ont suspendu leur mouvement qu’après avoir obtenu des engagements concrets du gouvernement sur leurs principales revendications (liste en annexe). Pas plus tard que lundi, le Ministre du redressement productif conviait les grands élus de Guyane à une réunion à Bercy pour traiter d’une question qui divise.

Il s’agit d’une autorisation d’exploitation accordée à une entreprise aurifère en dépit d’une délibération prise par la commune concernée. La raison invoquée par le maire est la trop grande proximité du gisement par rapport au bourg.

Quant à la population, elle ne comprend pas que la Guyane demeure en cet état de sous développement chronique alors qu’elle disposerait de tant de richesses.

Tous nous nous posons la question suivante : « Existe-t-il une réelle volonté politique du gouvernement français de voir la Guyane tirer profit de l’exploitation de ses ressources minières ?

J’aurais pu intituler mon intervention de la façon suivante : «  La Guyane, un malheureux qui meurt de faim auprès d’un trésor », titre de mon mémoire de droit public, soutenu en 1974, à la faculté de droit de Bordeaux ! Vous serez encore plus surpris quand je vous aurais dit que ce titre est extrait du récit d’un administrateur en poste en Guyane au 18ème siècle, forcé de constater que « la France n’arrivait pas à exploiter les nombreuses richesses de cette colonie qui se mourrait. ».

Plus de 200 ans après, le constat est hélas le même. Toujours autant de richesses, « or jaune, or noir, or bleu, or vert » comme aime le dire le Ministre des Outre-mer, Victorin Lurel, pour toujours la même situation économique dégradée.

Tous les indicateurs socio-économiques sont au rouge :

  • Le produit intérieur brut (PIB) ne représente que 45% du PIB métropolitain. Il est le plus faible des 4 DOM.
  • Le taux d’emploi se situe aux environs de 45%, ce qui représente 20 points de moins que la situation en France Hexagonale. Selon l’INSEE, «il faut créer 200 postes supplémentaires pour 1000 personnes pour atteindre un taux d’emploi similaire à celui de l’hexagone, ce qui représente 26 000 emplois à créer par an ». On est loin du compte actuellement, puisque seulement 3300 emplois ont été crées en 2010 et 2011.
  • Le taux de chômage est très élevé et supérieur à la moyenne nationale. Selon les derniers chiffres de l’INSEE, il est en 2012 de 22,3%, en progression de 6%. Le chômage de longue durée est important puisque près de la moitié des chômeurs (45%) le sont depuis plus de 3 ans. Les jeunes de 16 à 25 ans, les femmes et les non diplômés sont les catégories les plus touchées (plus de 50%).
  • En 2010, plus de la moitié des foyers fiscaux disposaient d’un revenu inférieur à 9400€ contre seulement 24,8% en Métropole. La part des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) représente 7,9% de la population totale de la Guyane contre 4,3% pour la France entière. Au total, le nombre de personnes touchées par le RSA (les allocataires, leurs conjoints, leurs enfants et les autres personnes à charge) est estimé par la CAF à 53 662 personnes, soit 23,9% de la population du département qui vit en dessous du seuil de pauvreté.
  • Le déficit commercial résume toutes les faiblesses d’une économie guyanaise qui est loin de reposer sur la production et l’exportation de biens et services. En 2011, les exportations ne représentaient que 154 millions d’euros pour des importations s’élevant à 1,3 milliard d’euros soit un déficit dépassant le milliard d’euros.

De fait l’équilibre de l’économie guyanaise repose principalement sur les transferts publics qui sont une injection de fonds publics en provenance de la Métropole. S’ils augmentent le pouvoir d’achat stabilisant la consommation, ils gonflent aussi mécaniquement les importations transformant la Guyane en « colonie de consommation » ou en « colonie d’importation ». Un équilibre donc précaire et artificiel qui n’existe tant bien que mal, qu’à partir du moment où le taux de croissance des dépenses publiques est à la fois régulier et suffisamment élevé. Une diminution de la croissance des dépenses publiques ne peut qu’entrainer immanquablement des conséquences graves, la dépendance vis-à-vis de ces transferts étant si étroite. C’est ce que nous vivons actuellement, puisque les dépenses globales de l’Etat connaissent un gel de leur progression, voire une réduction. Fait aggravant, la population guyanaise connait une croissance exponentielle, un taux de +3,7% /an, taux le plus élevé de toutes les régions françaises et l’un des plus élevés du monde. En 60 ans elle a été multipliée par 8 et devrait atteindre 420 000 habitants en 2030 contre 239 000 actuellement.

Le gel, voire la réduction des dépenses publiques qui se conjugue avec une croissance exponentielle de la population et le nombre d’actifs qu’elle génère, nous obligent à repenser le développement de la Guyane si l’on veut éviter une grave crise sociale.

Il faut donc repenser le développement de la Guyane, définir une politique qui lui est spécifique. En effet, trop souvent, trop facilement, la Guyane est purement et simplement assimilée aux petites économies insulaires de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion. Inlassablement lui sont imposées les mêmes mesures et dispositions alors que le contexte global de la Guyane ne présente que peu de similitudes avec celui des îles.

Le territoire de la Guyane est continental, d’une superficie terrestre de près de 83 000 km² (plus de 20 fois celle des trois îles réunies); il dispose d’une zone économique exclusive (ZEE de 130 140 km²) il a des ressources tout à fait essentielles qui ne sont pas complètement exploitées. Voici des éléments qui distinguent radicalement des autres DROM et autorisent à croire en l’instauration d’un véritable développement endogène. Par développement endogène, j’entends un développement pensé en fonction des réalités de la Guyane, de son environnement complexe, de ses caractéristiques mentales, sociales et économiques propres.

En effet, en Guyane, le tourisme ne peut être un moteur économique comme il l’est dans des régions plus immédiatement attractives. Pas de mer bleue comme dans les îles.

Le spatial et les activités induites restent localisés sur le littoral et n’ont pas de caractère endogène. Les services se heurtent à un marché étroit, tant en nombre qu’au niveau des revenus.

En revanche, les ressources minières offrent de grandes opportunités. Elles peuvent être à la base d’un développement économique réel et servir de locomotive pour consolider et inventer d’autres secteurs productifs si l’on veut de façon certaine créer des emplois en nombre suffisant.

En effet, « Le sous sol de la Guyane détient des richesses minérales », telle est la première phrase du Schéma départemental d’orientation minière de la Guyane. Il ne peut en être autrement car ce sous sol appartient à un vaste ensemble géologique précambrien appelé bouclier des Guyanes qui possède une histoire riche, complexe et des ressources minières que les géologues suivent attentivement depuis des décennies. L’or, le fer, la bauxite, le diamant et d’autres substances sont présentes du Venezuela au Brésil en passant par la Guyane. Comprendre, rechercher, identifier pour mieux exploiter sont les objectifs qui doivent s’inscrire pour mieux répondre aux attentes des territoires concernés. C’est le cas pour tous les pays situés sur ce bouclier, à l’exception de la France.

Je prendrai pour illustrer mes propos le cas éclairant du Suriname. C’est le plus petit Etat du bouclier et en plus il est frontalier de la Guyane. Ce micro Etat grâce à son secteur minier, connait une situation macroéconomique favorable, avec une prévision de croissance de 5,5%. La bauxite, dont le Suriname est le 10ème producteur mondial, l’or et le pétrole, représentent 30% de son PIB et constituent 90% de ses recettes d’exportation. Le pays est autosuffisant en pétrole, la compagnie d’Etat raffinant les 2/3 de la production et en exportant une partie dans les pays de la CARICOM. Ses perspectives économiques à moyen et long terme sont fort intéressantes avec la mise en exploitation en 2013 de nouvelles mines d’or, de bauxite et dans les prochaines années de gisements pétroliers off-shore.

Pourquoi la Guyane française ne connaitrait-elle pas ce même essor ? Pourquoi la France n’ouvrirait-elle pas ces chantiers miniers à l’instar des autres pays du bouclier ? Pourquoi au contraire, freine-t-elle leur exploitation ?

Autant de questions qui me hantent et hantent bon nombre de guyanais depuis déjà fort longtemps. Si nous nous sommes jusqu’à maintenant montrés « attentistes », l’heure est venue : « de valoriser les potentiels guyanais, largement sous exploités et sous valorisés » peut-on lire dans le Schéma d’aménagement régional (SAR). Je continue à lire cet extrait du SAR car il définit de façon précise la politique économique préconisée par les acteurs locaux : « Un tel développement n’est durable que si un équilibre satisfaisant est réalisé entre l’exploitation des ressources correspondantes, l’ampleur des retombées fiscales et sociales, la minimisation des incidents environnementaux et la possibilité pour les collectivités territoriales de mieux maitriser le foncier, c’est-à-dire le sol et le sous-sol. Cette gamme de produits fait partie des atouts guyanais et à condition d’atteindre le difficile équilibre évoqué, il n’est pas de raison de ne pas les développer. »

Les guyanais entendent désormais être directement concernés par l’exploitation des ressources de leur territoire. Les enjeux sont considérables mais il importe de construire préalablement une cohésion exemplaire entre les différents niveaux de décision.

En effet :

  • Comment donner la possibilité aux collectivités locales de mieux maitriser le foncier, leur sol et sous sol quand on sait que l’Etat est propriétaire de 90% du foncier ?
  • Quelle autorité sera responsable de la délivrance des autorisations minières ?
  • Quelles seront les retombées économiques et fiscales pour le territoire ?

La réforme du code minier en cours ne devra pas éluder ces différentes questions. J’ai pu les poser en direct à Thierry Tuot, Conseiller d’Etat qui dirige le groupe informel de concertation en charge de la réforme du code minier dont je suis membre au titre du collège Outre-mer. Des réponses précises n’ont pu m’être apportées, car une fois de plus, la question de l’Outre-mer a été reléguée dans le calendrier à la fin du déroulement des travaux alors même que la France détient une part essentielle de son potentiel minier en Outre-mer.

Néanmoins dès les premiers échanges, on sent déjà une forte réticence à répondre positivement à la demande des élus locaux de décider eux-mêmes de leurs politiques économiques. La décentralisation ne semble pas être de mise pour l’instant dans ce domaine.

Cela se vérifie au niveau du Schéma départemental d’orientation minière de la Guyane. En effet, en dépit de toutes les demandes locales pour que ce document n’ait pas la primauté sur le Schéma d’aménagement régional (SAR), document émanant du Conseil régional, le groupe informel considère, lui, qu’une primauté du SAR sur le SDOM présenterait un éventuel risque d’incohérence entre les décisions prises par les autorités compétentes décentralisées et les orientations régionales ou nationales fixées par l’Etat dans le schéma national des ressources minières.

Une façon élégante de laisser toute latitude à l’Etat pour imposer une politique qui peut s’avérer contraire aux intérêts propres de la Guyane.

Ce qui est le cas du SDOM actuel, unanimement décrié, perçu comme une entrave, un frein au développement de la filière car il gèle ainsi que le Parc National Amazonien la plupart des réserves minières prouvées à ce jour. Quand on sait en plus qu’il a été bâti à partir d’un inventaire minier réalisé entre 1975 et 1995 jugé incomplet et dépassé par le propre auteur du SDOM, on ne peut qu’être perplexe. Signalons que ce SDOM a quand même été adopté malgré son rejet lors de la consultation par l’ensemble des collectivités de Guyane. D’ailleurs, le Conseil Régional a même déposé un recours contentieux toujours en cours.

Ce SDOM est une véritable mise sous cloche de la Guyane, peut-on lire dans le rapport de la mission sénatoriale sur la situation des départements d’Outre-mer. (Les DOM, Défi pour la République, chance pour la France : 100 propositions pour fonder l’avenir. Mai 2009).

La décentralisation n’est pas à l’ordre du jour, cela se vérifie aussi sur le plan de la délivrance des titres miniers. Actuellement, les titres miniers sont délivrés par le ministère en charge des mines alors que les autorisations de travaux sont accordées par le Préfet du département concerné par le projet. Même si cette question a été débattue au sein du groupe informel, elle n’a pas été définitivement tranchée. La tendance serait que les décisions continuent de dépendre de l’Etat, l’exploitation des ressources étant considérée comme « d’intérêt général » et certaines ressources pouvant être qualifiées de stratégiques précise le groupe informel.

D’autre part et toujours selon ce groupe, transférer la compétence pour la délivrance des titres miniers aux régions, poserait la question des compétences des services de police. Le groupe informel semble donc se diriger vers le maintien d’une compétence de l’Etat en matière de délivrance des titres miniers avec simplement une meilleure information des territoires et leur association lors de l’instruction.

Un véritable recul pour les départements régions d’Outre mer qui ont obtenu depuis 2000 que la compétence de la délivrance d’un permis d’exploration, d’une concession ou encore d’un permis d’exploitation en mer relève de la compétence de la Région et non de l’Etat. Cette compétence au profit des régions figure dans les articles L611-33 à 34 du code actuel. Les décrets d’applications n’ayant jamais été pris malgré des relances incessantes, la région Guyane ainsi que la profession ne revendiquent que la parution de ces décrets et l’extension aux titres miniers terrestres.

Sur le plan des questions économiques et fiscales, la décentralisation poserait également pour le groupe informel le problème de la solidarité entre les territoires (un des principes de la République Française) car les richesses induites par l’exploitation seraient conservées dans une seule région.

Thierry Tuot, interrogé lors de son audition au Sénat le 3 décembre 2012 sur cette question, répondait comme suit : « Raisonnera-t-on à l’échelle géographique de l’exploitation elle-même, de la région, ou de la façade maritime ? La réponse aura des conséquences importantes : en Guyane par exemple, raisonnera-t-on à l’échelle de la collectivité, des Caraïbes, ou encore de la nation ? Autre sujet pour l’outre mer : la fiscalité. Nous sommes favorables à ce que le produit des ressources fiscales aillent de préférence à l’outre mer, mais dans quelles proportions et avec quelles affectations ? Il faut en débattre, d’autant que les revendications changent selon les collectivités. ».

Pour l’heure, rien n’indique donc dans cette réforme qu’on va dans le sens d’une territorialisation dans la gestion des ressources minières de la Guyane.

Pourquoi cette frilosité pour la Guyane alors qu’il y a le précédent de la Nouvelle Calédonie ?

En effet, depuis l’accord de Nouméa et l’adoption de la loi organique 99-2009, la compétence minière se trouve dorénavant entre l’Etat, la Nouvelle Calédonie et les provinces suivant les substances considérées et le lieu géographique. Sur la zone économique exclusive, sur la mer territoriale et les îles, l’Etat est compétent sur les substances utiles à l’énergie atomique et la Nouvelle Calédonie détient la compétence sur toutes les autres substances (réglementation et application des droits). Sur les terres émergées et dans la mer intérieure, l’Etat est compétent sur les substances utiles à l’énergie atomique et les provinces sont compétentes, dans leurs limites géographiques, sur toutes les autres substances (réglementation et application des droits) à l’exception du nickel, du cobalt, du chrome et des hydrocarbures dont la réglementation est faite par la Nouvelle Calédonie et appliquée par les provinces.

La loi organique de 1999 accorde donc aux provinces la compétence sur certaines substances jusque là dévolue à l’Etat, en précisant toutefois que la Nouvelle Calédonie se chargera de légiférer relativement à ces substances.

De même elle confie à la Nouvelle Calédonie le soin de mettre en place un schéma de mise en valeur des richesses minières qui comporte notamment :

  • l’inventaire minier,
  • les perspectives de mise en exploitation des gisements,
  • le recensement des zones soumises à une police spéciale,
  • les orientations en matière de développement industriel nécessaires à l’exploitation rationnelle des richesses minières dans une perspective de développement durable,
  • les principes régissant la politique d’exportation des produits miniers.

Ce schéma minier ainsi que l’arrêté instituant la partie réglementaire du code minier ont été adoptés par le Congrès de la Nouvelle Calédonie le 9 mars 2009. Ils ont été inspirés par la réglementation métropolitaine et rédigé avec le concours du Ministère de l’industrie des finances.

Alors pourquoi refuser à la Guyane, ce qui a été mis en place et appliqué sur une autre terre française (La Nouvelle Calédonie est toujours, ne l’oublions pas, un territoire de la République Française) et qui de surcroît fonctionne bien. Grâce à son secteur minier, la Nouvelle Calédonie profite d’une croissance soutenue. Le niveau de vie des calédoniens est supérieur de 25% à celui des autres territoires Outre-mer. Son PIB/habitant est proche de celui de la Nouvelle Zélande et son IDH la place à la 32ème place mondiale.

Avant-hier, j’ai demandé au Ministre du redressement productif, qui a son mot à dire sur la réforme du code minier pourquoi il ne s’inspirerait pas du modèle néo-calédonien.

Il n’a pas semblé défavorable à aller dans ce sens. Toutefois, il a tenu à faire référence à la notion de « juste milieu » qu’il définit comme une volonté d’aller vers une plus grande décentralisation qui ne « saurait néanmoins se confondre avec une marche vers l’indépendance ».

1 Commentaire

  1. p schein dit :

    Merci Monsieur le Sénateur pour ce texte.
    Je pense que le problème fondamental se situe au niveau de la répartition de la valeur créée notamment pour ce qui est de l’extraction aurifère.
    En effet, pour un métal non stratégique, voir une si faible part tomber dans l’escarcelle publique — quelle soit locale, régionale ou nationale — pourrait en partie expliquer la réticence de la population à accepter une industrie très impactante au niveau environnemental surtout dans une zone ou la biodiversité est exceptionnelle.
    Si la répartition de la valeur créée était nettement plus équilibrée, je pense que l’or pourrait être considérer comme un outil de développement. Pourquoi ne pas explorer une fiscalité environnementale où les vrais coûts seraient supportés par les acteurs économiques. Est-il normal que l’industrie aurifère au Surinam ne paye pas l’eau qu’elle utilise et profite d’une électricité subventionnée alors qu’en même temps elle génère une quantité de polluants non négligeable.
    Tant que le passif environnemental minier restera à la charge de la collectivité, je ne pense pas que la population adhérera au développement d’une économie extractive industrielle très peu gourmande en terme de main d’œuvre.
    Une autre approche est nécessaire car une telle industrie ne peu plus se développer sans l’adhésion de la population.
    A suivre

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