Débat sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement – Intervention du sénateur Georges PATIENT – Séance du 17 novembre 2015

Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Monsieur le Secrétaire d’Etat,
Mes chers collègues,

 

La dotation globale de fonctionnement (DGF), « destinée à compenser les inégalités de situations existantes entre les collectivités territoriales en leur apportant un niveau de ressources suffisant pour faire face à leurs charges particulières » remplit de façon lacunaire ce rôle dans les collectivités d’outre-mer, pourtant considérées pour la majeure partie d’entre elles comme les plus pauvres de France.

Conçue avant tout pour les collectivités hexagonales, la DGF souffre en effet d’une forme d’inadaptation aux réalités ultramarines qui sont peu ou prou prises en considération. Les Outre-mer présentent des particularités tirées de leur histoire et de leur géographie qui indéniablement les différencient des collectivités hexagonales, les articles 73, 74, 76 et 77 de la Constitution sont là pour le prouver : leurs charges sont incontestablement plus élevées tant en fonctionnement qu’en investissement du fait de leur contexte de rattrapage économique et social (chômage exponentiel, paupérisation, précarité…), de leur démographie, de compétences plus étendues. Au contraire, leurs recettes fiscales directes sont beaucoup plus faibles. Elles ne représentent en effet que 20% de leurs recettes de fonctionnement contre 40% pour celles de l’hexagone. Conséquence inéluctable : leur très grande fragilité financière, les nombreuses situations de déficit qu’elles enregistrent. Une majorité d’entre elles est en procédure d’alerte en 2015.

Pour que la DGF joue pleinement son rôle de stabilisateur des budgets des collectivités locales et de compensation de leurs charges en outre-mer, il faut impérativement qu’elle y soit adaptée par le comblement des lacunes des dispositifs de droit commun et par un réexamen sérieux des dispositifs de péréquation spécifiques aux outre-mer.

Après avoir fortement sensibilisé le Gouvernement et Madame Pires-Beaune sur des propositions que j’ai pu faire en ce sens et en toute équité, c’est-à-dire en tenant compte de la situation financière contrainte dans laquelle nous évoluons, je m’attendais à des avancées significatives. Loin s’en faut…

L’article 58 du PLF 2016 a ignoré la situation particulière des outre-mer. En dépit de tous les constats, nous sommes toujours dans le droit commun pour la dotation forfaitaire et dans le statu quo pour les dotations de péréquation !

S’agissant de la dotation forfaitaire, ne sont pas tenus les engagements pris, en particulier pour les communes de Guyane, déjà lésées par un prélèvement exceptionnel mais surtout inique de 27 millions sur leurs recettes d’octroi de mer. A tel point que lassées de ne pas obtenir gain de cause, elles ont décidé de porter cette revendication sur le plan juridictionnel.

  • Dans l’article 58, au niveau de la population retenue pour le calcul de la dotation de base, il n’est pas prévu un coefficient de majoration pour les communes de Guyane pour lesquelles l’INSEE refuse de procéder aux tournées physiques de recensement en raison de leur dangerosité. Il ne s’agit pas là d’une sous-estimation de la population recensée pour des raisons techniques, mais bien d’une catégorie de population qui n’est pas prise en compte alors même que son existence est connue par l’Etat.
  • La dotation de ruralité, censée remplacer la dotation superficiaire, même si son plafond est relevé à 4 fois la dotation de base voit sa portée limitée par « le tunnel ». Des assurances avaient pourtant été données : cette composante devait être la réponse pour les grandes communes de Guyane en proie à des difficultés énormes pour apporter les besoins primaires à leur population (eau potable, électricité…). D’autre part, les critères d’attribution de cette dotation basés sur la densité de population excluent de son bénéfice la quasi-totalité des communes des autres DOM dont on connait la forte densité de population.
  • La dotation de centralité, quant à elle, fait apparaitre tout simplement des situations ubuesques quand on connait un tant soit peu les intercommunalités de Guyane ! Quelles charges de centralité peuvent supporter des villes-centres pour des communes qui quelquefois peuvent y accéder après plusieurs jours de pirogue ?

S’agissant de la péréquation qui de l’avis même de Madame Pires-Beaune, je la cite, « soulève en outre-mer des questions spécifiques » et pour laquelle «il convient donc d’examiner l’opportunité d’introduire de nouveaux critères afin de permettre une répartition des dotations de péréquation plus adaptée aux ressources et aux charges de territoires », il n’y a aucune évolution dans l’article 58. On demeure dans le statu quo alors que depuis 2011, l’écart se creuse entre les communes des Outre-mer et les communes défavorisées de l’hexagone. Si pour celles-ci la hausse de la péréquation nationale a neutralisé l’effort à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), celles d’Outre-mer subissent au contraire une double peine : les enveloppes de péréquation ne sont pas à niveau et la hausse de péréquation n’est possible, pour elles que dans la limite d’une enveloppe majorant leur poids démographique de 33%.

Souvent comparée à une moyenne hexagonale, la dotation d’aménagement des communes des DOM (DACOM), ne s’avère pas «avantageuse » pour l’outre-mer au regard des efforts consentis à l’endroit des communes défavorisées de l’hexagone. En effet, la hausse de la péréquation nationale entre 2014 et 2015 s’est élevée à 517 millions d’euros et sur cette somme seuls 25 millions d’euros ont été consacrés à l’outre-mer, soit leur poids démographique majoré de 33%, mais insuffisants pour neutraliser l’effort à la contribution au redressement des finances publiques des communes des DOM. Si la contribution passe de 1,84% à 0,04% des recettes réelles de fonctionnement (RRF) pour les communes éligibles à la DSU cible, si elle est annulée pour les communes éligibles à la DSR cible qui gagnent même 20 millions d’euros, en revanche l’effort est maintenu à 1,22 pour les DOM. Il en ressort que le montant de la hausse de la péréquation a été calculé seulement pour l’effort des communes de l’hexagone éligibles à la DSR cible et à la DSU cible.

D’où notre insistance pour revoir la majoration des populations dans le calcul de la quote-part outre-mer de la dotation d’aménagement des collectivités d’outre-mer (DACOM), ou pour toutes autres solutions techniques à trouver par la DGCL si l’on veut réellement neutraliser l’effort de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) des communes des DROM à l’instar des autres communes fragiles de France. Ceci, d’autant plus qu’elles ne disposent pas, d’une part de levier fiscal pour compenser la baisse de leurs recettes et que d’autre part le mode de reversement du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) exclut de manière arbitraire 40% des communes d’outre-mer) alors que seules 3% des communes d’outre-mer sont contributrices. Parmi les 8 grandes villes les plus pauvres de France, 5 se situent dans les DOM. Si ces 5 villes bénéficiaient d’une dotation de solidarité urbaine (DSU) équivalente à celle de Roubaix, la ville la plus pauvre de France qui perçoit 360 euros/habitant, elles percevraient au lieu d’une quote-part DSU/DSR (dotation de solidarité rurale) de 27 millions d’euros soit 55 euros/habitant), un montant de DSU de 177 millions d’euros : soit 20 millions d’euros de plus que l’enveloppe actuelle de la quote-part DSU/DSR (153 millions d’euros) destinée aux 212 communes d’outre-mer.

Avant de terminer mon propos, je voudrais également attirer votre attention sur la très prochaine mise en place des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Je plaide depuis quelques années déjà, notamment par des amendements déposés lors des précédentes lois de finances, pour que soit créée une « dotation spéciale collectivité territoriale de Guyane  et Martinique», destinée à financer les charges nécessairement engendrées par leur création inédite.

Enfin, Monsieur le Ministre, vous avez proposé à l’Assemblée nationale le report de la réforme au 1er janvier 2017, l’architecture de la réforme actuellement prévue étant toutefois maintenue en l’état dans ce PLF. Il a également été annoncé à l’Assemblée nationale que les travaux relatifs à la réforme de la DGF reprendraient dès la fin du PLF. Eu égard à toutes les remarques que j’ai pu formuler sur l’inadaptation de la DGF, telle qu’elle est conçue et prévue, aux outre-mer, je me permets d’insister pour que soient réellement associés à ces travaux les élus ultramarins, pour une meilleure appréhension et prise en considération de la spécificité des finances locales ultramarines dans un cadre de gouvernance mieux adapté.

Je vous remercie de votre attention.

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