Atelier fiscalité et finances en Outre-Mer, constats et perspectives ? – Journée des Outre-mer – Congrès des maires 2018

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Quelles adaptations des dotations et de la fiscalité locale pour assurer des ressources spécifiques et suffisantes ?

Avant d’aborder le thème précis de cette table ronde, je voudrais évoquer une question de nature plus politique. Sinon on continuera à tourner en rond. On aura beau trouver la plus belle réforme possible pour renforcer les ressources des communes d’outremer, la plus efficiente possible aujourd’hui, dans 2 ou 3 ans on se retrouvera dans le même marasme.

La première difficulté pour les finances locales d’outremer est celle de la gouvernance. Je ne parle pas de la gestion locale qui fait l’objet d’un véritable acharnement de la part des institutions de contrôle, de certains médias ou même des socio-professionnels qui ont trouvé à travers le maire, le bouc émissaire idéal pour des dysfonctionnements majeurs. Car, si mauvaise gestion des finances locales outremer il y a, la gestion locale ne serait que la face visible de l’iceberg.

En effet, au plan national, et cela depuis quelques années, j’ai l’impression qu’il n’y a plus de gouvernance des finances locales de l’outremer, on navigue à vue. Les 212 communes d’outremer se trouvent noyées dans la masse des 36 000 communes. Elles subissent de plein fouet les impacts négatifs des lois de finances successives, on l’a bien vu avec la baisse des dotations. Et quand il existe des dispositifs dérogatoires, c’est pour les marginaliser encore plus.

Donc, il y a en premier lieu une question de gouvernance à régler. Comment faire pour que les enjeux spécifiques des communes d’outremer soient pris en considération à leur juste mesure ? Par juste mesure, il faut entendre qu’en outremer, les collectivités locales et les communes en particulier sont les garantes de la cohésion économique et sociale.

La question des ressources des communes d’outre-mer sera-t-elle, un jour traitée de façon objective et équitable ?

J’insiste sur cette question que je pose à la fois à l’Etat, mais aussi au Comité des finances locales (CFL) et à l’Association des maires de France (AMF) car elle ne paraît pas pouvoir être traitée sans un consensus entre eux. Ici donc est le bon lieu pour débattre car ils sont tous là et ensemble.

L’état des ressources des communes d’outremer est parfaitement connu. A la demande du Gouvernement j’ai remis un rapport intitulé « sur les pistes de réforme des finances des collectivités d’outre-mer », dans lequel je faisais 41 propositions pour remettre « au bon niveau » les ressources des communes d’outre-mer. Si elles ont été reconnues comme « justifiées », trop peu ont été suivies d’effet. Faute donc d’ajustement la dégradation financière des communes s’est poursuivie, celles-ci subissant même une double peine avec la Contribution au redressement des finances publiques. Une double peine car en raison d’une péréquation nationale défaillante à leur égard (je reviendrai sur la péréquation), les 112 communes des DROM ont subi des plein fouet le choc de la CRFP, c’est à dire la baisse des dotations entre 2014 et 2017, avec une perte nette de leurs dotations de plus de 60% contre 0% pour les 10 280 communes cibles de l’hexagone. Au final la CRFP a absorbé toute l’épargne brute des communes d’outre-mer, interdisant toute reprise de leurs investissements. Alors que les communes de l’hexagone réinvestissent, commencent à renouer avec l’embellie, les communes d’outremer sont définitivement sinistrées.

C’est pourquoi la question de la péréquation est essentielle pour les communes d’outre-mer et qu’elle doit prioritairement être revue. Dans le domaine de la péréquation, les communes d’outremer ne relèvent pas, étrangement, du droit commun alors qu’elles l’étaient pour la CRFP. En effet, elles perçoivent des quotes-parts calculées, non pas selon leur ressources et charges, mais selon leur poids démographique qui majoré (33% puis 35%). Ces quotes-parts les désavantagent. S’agissant de la péréquation verticale, de la DACOM exactement, la Cour des Comptes, dans son rapport d’octobre 2017, a fini après le lobbying des élus d’outremer par reconnaître que l’ensemble des communes d’outre-mer accuse un retard de 50 euros par habitant comparativement aux communes éligibles de l’Hexagone. S’agissant du FPIC, les communes des DROM perdent 27 euros par habitant du fait de l’existence d’une quote-part dérogatoire. Au total le retard de l’outre-mer s’élève à 185 millions d’euros par année !

Maintenant que la Cour des Comptes a relevé et dénoncé cette irrégularité, on ne peut plus la nier ni laisser faire en l’état. Comment rétrocéder cette somme aux communes d’outre-mer ? Qui doit le rétrocéder ? Là réside toute la difficulté. Chaque année la péréquation nationale augmente de 180 millions d’euros. Mais l’AMF et le CFL considèrent que l’Etat doit procéder à un abondement spécifique de la DGF. La position de l’Etat je ne la connais pas.

Concernant la fiscalité locale directe, elle est un enjeu important pour les communes des DROM, la variable d’ajustement, même si les produits des impôts directs locaux sont inférieurs de 30 à 40 % de ceux des communes hexagonales. Elle est liée en premier lieu aux capacités contributives limitées des contribuables ultramarins. La Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales de 2017, estime, elle que la faiblesse des produits fiscaux résulte essentiellement de l’étroitesse des bases dues à un recensement lacunaire et en amélioration lente, 78 % des communes possèdent un potentiel fiscal inférieur à la moyenne nationale. La faute à un adressage très défaillant, aux constructions spontanées, aux défauts de permis de construire. En fait, selon la Cour des Comptes, la faute aux communes elles-mêmes !

L’Etat n’aurait-il pas, lui aussi, sa part de responsabilité car en définitive c’est à lui qu’incombe d’établir les bases de la fiscalité locale, de déterminer l’assiette et la liquidation de l’impôt. Certes les communes peuvent concourir aux activités préparatoires et connexes et elles le font de manière générale avec leur DGFIP, mais à travers des conventions de partenariat calquées exclusivement sur le dispositif national. Pour un travail efficient il faudrait donner une déclinaison locale à ce dispositif national pour tenir compte des réalités locales telle par exemple l’ampleur de l’habitat spontané qui nécessite un code spécifique, inexistant pour l’heure car ce n’est pas un problème métropolitain.

Enfin je terminerai par l’octroi de mer que certains voudraient considérer comme une ressource suffisante pour équilibrer le budget des communes d’outre-mer.

Si effectivement l’octroi de mer représente une ressource additionnelle alimentée par la population locale et cela il ne faut pas l’oublier, l’octroi de mer ne permet pas à la fois de compenser des ressources manquantes de la fiscalité locale et de financer des charges additionnelles (ultrapériphérie, prime de vie chère, rattrapage…). L’octroi de mer est surtout une taxe volatile qui depuis 2009 a perdu de son dynamisme.

En réalité, maintenant qu’il a fallu reconnaitre que les quoteparts de la péréquation nationale étaient défavorables à l’outremer, il semble que l’on cherche une échappatoire en disant que l’Outremer est favorisé parce que le potentiel financier des communes ne comprend pas l’octroi de mer. Mais cela est encore faux, car toute richesse est relative par rapport à des charges. Et les charges des communes d’outremer sont hors-normes et ne sont jamais prises en compte dans les indicateurs de charges au plan national.

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